No final de 2024, duas medidas oficiais, uma tripartite do SUS, assinada em conjunto pelo Ministério da Saúde – MS, CONASS – Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde e CONASEMS – Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde e a outra, via Supremo Tribunal Federal – STF, chamaram a atenção e são oportunidades ímpares para que a sociedade civil organizada, gestores e controle social do SUS possam instigar o debate e contribuir com a implementação de uma agenda efetiva de qualificação do nosso Sistema Único de Saúde, a partir do fortalecimento de um dos pilares, que são os instrumentos de planejamento do nosso SUS.
O documento lançado pelo MS, CONASS e CONASEMS, em setembro de 2024, que traz o título “Gestão dos Fundos de Saúde e das Emendas Parlamentares”, inicia trazendo a seguinte afirmação: É importante se ter transparência e rastreabilidade nas transferências fundo a fundo para a gestão de saúde, contudo a criação de contas correntes individualizadas para esse fim não garantirá eficácia. No final do documento, o Ministério da Saúde e as entidades de gestão do SUS, que representam os estados e os municípios, registram as seguintes estratégias para a Gestão de Recursos de Emendas Parlamentares no SUS:
1) Integração e conformidade com a Programação Anual de Saúde;
2) Fortalecimento das Comissões Intergestores Bipartites (CIBs);
3) Interoperabilidade entre Sistemas (DIGISUS e SIOPS);
4) Rastreabilidade e Controle Social.
Este documento tem o objetivo de estabelecer um fluxo transparente e eficiente para a utilização de recursos de emendas parlamentares no SUS, garantindo sua rastreabilidade e alinhamento com as demandas planejadas de saúde e registra como benefícios esperados: a) Fortalecimento dos Instrumentos de Planejamento do SUS; b) Fortalecimento do Controle Social do SUS e c) Garantia de Rastreabilidade. Conclui dizendo que a implementação dessa proposta requer a colaboração entre o Ministério da Saúde, os Gestores de Saúde, os Conselhos de Saúde, as CIBs – Comissões Intergestores Bipartite e outros atores relevantes.
Em 31 de dezembro de 2024, o STF lança a seguinte matéria no site oficial do tribunal: “Decisões do STF reforçam transparência na destinação de emendas parlamentares” – Posicionamentos da Corte visam garantir o cumprimento dos princípios constitucionais de transparência, rastreabilidade e publicidade na gestão de recursos públicos. A matéria na íntegra pode ser acessada no site do STF.
No início da matéria são trazidos elementos importantes que fundamentam as referidas decisões:
Decisões tomadas no final deste ano pelo ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), confirmaram o bloqueio de parte das emendas de comissão do Congresso Nacional. As decisões integram uma série de medidas relacionadas ao tema das emendas parlamentares (instrumento por meio do qual o Legislativo atua na destinação de verbas do orçamento anual), que vem sendo discutido pela Corte desde 2022. Os posicionamentos da Corte são fundamentados na Constituição Federal, que exige que a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal forneçam informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais “de forma a garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público”. Com base em relatórios da Controladoria-Geral da União (CGU), o STF verificou o descumprimento dessas exigências constitucionais na execução de diferentes modalidades de emendas parlamentares – incluindo individuais, de relator, de bancadas estaduais e de comissão. Entre 2019 e 2024, foram pagos R$ 186,3 bilhões sem que houvesse clareza sobre a origem e o destino dos recursos.
Ainda com base na referida matéria, em 02 de dezembro de 2024, após a análise de petições e das medidas adotadas pelos Poderes Legislativo e Executivo para a continuidade da execução das emendas parlamentares, o Ministro do STF Flávio Dino autorizou o pagamento de emendas RP8 (comissão), RP9 (relator) e Pix, condicionado ao cumprimento das exigências constitucionais de transparência, rastreabilidade e controle público. Na decisão, o ministro definiu uma série de critérios, como a indicação do autor e do beneficiário final dos recursos no Portal da Transparência, além da separação entre o relator do orçamento e o autor das emendas. Determinou também que o Executivo verifique, caso a caso, a transparência antes de transferir os recursos. Nas emendas Pix, exigiu que, a partir de 2025, elas somente sejam liberadas com a apresentação prévia de um plano de trabalho e em contas específicas (Grifo nosso). Essa decisão foi referendada por unanimidade pelo Plenário em sessão extraordinária virtual.
Em setembro de 2023, a partir de um artigo de minha autoria, com o título “Planejamento do SUS: do arcabouço legal a sua efetiva prática, uma distância a ser reduzida”, publicado no CINFORM on line, já trazíamos elementos, que subsidiavam o debate, de que um dos pilares da qualificação do SUS passa pelo fortalecimento efetivo dos instrumentos do seus planejamentos nacional, estaduais e municipais, ou seja, pelos respectivos Planos de Saúde, Programações Anuais de Saúde – PAS, Relatórios Detalhados do Quadrimestre Anterior – RDQA e pelos Relatórios Anuais de Gestão – RAG de cada ente.
Para melhor compreensão do presente debate, vale a pena lembrar a lógica do ciclo instituído do planejamento do SUS e dos seus instrumentos. Os Planos de Saúde de cada ente são elaborados no 1º ano de cada mandato da gestão e a sua aplicação se inicia a partir do segundo ano do mandato, tendo validade de 4 (quatro) anos. É no Plano de Saúde que a gestão apresenta uma análise de situação de saúde do seu município, estado ou união, informando do que mais adoece e morre a sua população. Essa análise serve para que o respectivo plano reflita as reais necessidades de cada território e de sua população. Os planos devem conter as diretrizes, objetivos, metas e indicadores.
O segundo instrumento é a Programação Anual de Saúde – PAS, onde devem ser registradas as ações a serem executadas, a cada ano, durante a vigência dos quatro anos do plano. É neste instrumento vivo, que pode e deve ser atualizado a qualquer momento pela gestão e apresentado e aprovado no respectivo conselho, onde o detalhamento prático, de onde devem ser gastos os recursos do SUS são registrados. Podemos dizer que a PAS funciona como um “Plano de Trabalho”, conforme citado na decisão do Ministro Flávio Dino e não é à toa, que aparece como primeira estratégia da nota conjunta tripartite, para a gestão do uso das emendas: “Integração e conformidade com a Programação Anual de Saúde”.
Para que a cultura de monitoramento e avaliação seja devidamente implantada no SUS, foi instituído um instrumento importante para tal finalidade, o Relatório Detalhado do Quadrimestre Anterior – RDQA, que permite ao gestor e em especial aos Conselhos de Saúde, desde que recebido em tempo oportuno, poder analisar como se encontra o cumprimento da PAS, a cada quadrimestre, permitindo, assim, que a gestão possa fazer possíveis ajustes em suas estratégias e ao final de cada ano e poder cumprir com a execução do maior número de ações planejadas.
Por fim, temos o Relatório Anual de Gestão – RAG, instrumento importante e estratégico, que fecha todo esse ciclo do planejamento do SUS, com a prestação de contas, informando o que foi ou não executado na PAS, permitindo, assim, uma maior “transparência e rastreabilidade” da utilização dos recursos do SUS. Importante reforçar que há algum tempo, praticamente 100% dos recursos do SUS, incluindo as emendas parlamentares, são repassados pela modalidade fundo a fundo e que a previsibilidade legal de prestação de contas de tais recursos se dá através dos RAG’s.
Todo o conteúdo do artigo que publiquei em 2023 foi baseado numa extensa revisão de legislações do SUS, Constituição Federal, Leis Orgânicas 8.080/1990 e 8.142/1990 e Lei Complementar 141/2012. Sua leitura, na íntegra, pode ser feita no endereço citado mais acima. Neste artigo, chamo a atenção para os questionamentos que fiz, sobre a importância que o Ministério da Saúde conduza a agenda de uma efetiva interoperabilidade entre os sistemas DIGISUS (onde se registram os instrumentos de planejamento do SUS), devidamente aprovados pelo seu controle social e o sistema SIOPS (onde se registram o detalhamento do orçamento do SUS), conforme redação na íntegra abaixo:
O Ministério da Saúde tem exercido a sua função de monitoramento e de auditoria sobre o que diz a legislação, no que concerne aos quesitos de conformidades da efetivação dos instrumentos do planejamento do SUS em estados e municípios, avaliando se o que tem sido executado condiz com o que realmente foi planejado pelas gestões e aprovados nos respectivos conselhos de saúde? Considerando que o Sistema do DIGISUS, módulo planejamento, tem a missão de registrar oficialmente todos os instrumentos do planejamento do SUS, das três esferas de governo e o SIOPS de registro de toda a parte orçamentária, quais obstáculos ainda “resistem” ou “persistem” para que o Ministério da Saúde possa fazer a integração plena e a interoperabilidade dos dois sistemas, uma vez que, para a efetiva aplicação das legislações citadas, essa ação é estratégica? (Grifo nosso).
Retornemos às duas medidas oficiais publicadas. A nota conjunta tripartite, assinada pelos representantes máximos das gestões do SUS nacional, estaduais e municipais, coloca como estratégias para a Gestão de Recursos de Emendas Parlamentares no SUS, os principais pontos da qualificação do SUS, a partir do fortalecimento dos instrumentos de planejamento, uma vez que defende a integração e conformidade com a Programação Anual de Saúde – PAS, o fortalecimento das Comissões Intergestores Bipartites (CIBs), a interoperabilidade entre Sistemas (DIGISUS e SIOPS) e a rastreabilidade e controle social.
As decisões do STF trazem as mesmas preocupações e estão em sintonia com os objetivos registrados na nota conjunta tripartite, ou seja, a necessidade que a utilização das emendas parlamentares tenha “rastreabilidade e transparência” e que possam ser utilizadas totalmente alinhadas com as demandas planejadas pelo SUS e aprovadas pelo seu controle social.
O ponto fora da curva das decisões do STF e que se fez necessária pelas diversas fragilidades, ainda existentes, em toda a cadeia do planejamento do SUS, foi a necessidade de abertura de contas individuais para cada emenda parlamentar, para a garantia da tal rastreabilidade na utilização dos referidos recursos.
Digo ponto fora da curva, pois a medida vai de encontro ao avanço que o SUS já teve, a partir da publicação da Portaria GM/MS 3.992 de 28 de dezembro de 2017, que como registrado na nota tripartite, “promoveu mudanças significativas no financiamento da saúde no Brasil e atendeu à recomendação do Tribunal de Contas da União (TCU), com o objetivo de simplificar e reduzir o excesso de normas que regem as transferências financeiras federais. Essa portaria revogou a antiga metodologia de repasses fundo a fundo, que era composta por seis blocos de financiamento, e implementou uma estrutura mais simplificada, composta por apenas dois blocos de financiamento”, ou seja, a necessidade de abertura de apenas 02 (duas) contas bancárias para se administrar os Fundos de Saúde, sendo uma para custeio e a outra para estruturação. Pelo conteúdo explorado e exposto neste artigo, podemos afirmar que as duas medidas oficiais formam uma simbiose, se complementam, sendo que o cumprimento efetivo do que está posto e registrado na nota tripartite do SUS, não somente garante a transparência e a rastreabilidade dos recursos das emendas parlamentares, se bem executadas, como abre um caminho sólido para a tão esperada agenda de qualificação do SUS, a partir do fortalecimento de seu planejamento.
Ambas as medidas sinalizam uma luz em potencial, nesse cenário de penumbras e de necessidades urgentes de tomadas de decisões no campo da macropolítica. Se bem conduzidas e articuladas, de forma interfederativa, podemos ter um grande marco instalado de qualificação do SUS. Aproveito para lembrar que estamos no primeiro ano de gestão dos 5.569 municípios do Brasil, onde os mesmos precisam iniciar a preparação dos seus Planos de Saúde para os próximos 4 (quatro) anos, de 2026 a 2029. Tem-se uma grande oportunidade para que os Conselhos Nacional e Estaduais de Saúde possam dar o devido apoio institucional aos 5.569 Conselhos Municipais de Saúde na realização de suas Conferências de Saúde, elaboração dos Planos, para que até o final de 2025 possam entregar as suas primeiras Programações Anuais de Saúde referente ao ano de 2026.
Não é razoável, que 36 anos após a sua criação, com todo arcabouço legal robusto, o SUS ainda não tenha os seus instrumentos de planejamento 100% integrados ao seu orçamento. A chamada agenda de garantia da interoperabilidade entre os dois sistemas, DIGISUS e SIOPS, passa longe de ser uma pauta de simples tecnologia da informação, uma vez que o sucesso desta pode e deve abrir um caminho próspero de qualificação do maior sistema público de saúde do mundo, otimizando e qualificando a utilização dos parcos recursos orçamentários e finalmente alinhando tais recursos ao que realmente está programado nos seus planos de saúde e aprovados, a partir de uma das diretrizes constitucionais do SUS, que é a participação da população, materializada através das conferências de saúde e dos conselhos de saúde, evitando-se, assim, possíveis iniquidades com a utilização dos recursos do SUS, sejam estes advindos de sua programação ou por emendas.
João dos Santos Lima Júnior – Graduado em Odontologia pela UFS – 2001 – Cirurgião Dentista efetivo de N. Sra. do Socorro – SE – Sanitarista / Especialista em Saúde Pública / ESP-SE – Mestrando em Saúde da Família / FIOCRUZ / UFS
