Quem faz parte do dia a dia do SUS já está acostumado e compreende que o maior sistema de saúde público do mundo possui uma gestão tripartite, ou seja, união, estados e municípios possuem obrigações específicas, integradas e complementares, sem que haja concorrência, nem sequer hierarquia entre os entes. Nesse desenho institucional em que o SUS foi criado, os legisladores foram sábios e criaram dois espaços de macrogovernança do sistema. O primeiro formado pela gestão tripartite do sistema e o segundo pelo controle social. Este último é composto, segundo a lei orgânica do SUS 8.142/1990, pelas Conferências de Saúde e pelos Conselhos de Saúde, conforme redação na íntegra do artigo 1º da citada lei:
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I – a Conferência de Saúde; e
II – o Conselho de Saúde.
A participação da comunidade, no processo de planejamento e de decisão do SUS, não é algo opcional, mas sim uma diretriz da Constituição Brasileira de 1988, que em seu artigo 198, inciso III, traz a seguinte redação: “As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: III – participação da comunidade”.
Quando tratamos do tema conferências de saúde precisamos nos debruçar sobre toda a legislação existente, seja a partir da lei orgânica do SUS 8.142/90, que regulamenta o texto da constituição para dispor sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), seja a partir das normas infralegais, a exemplo das resoluções do Conselho Nacional de Saúde e de Portarias do Ministério da Saúde, que detalham a operacionalização das mesmas.
O ano de 2025, por ser o primeiro ano de gestão dos governos municipais, é também o último ano do principal instrumento de planejamento do SUS, que é o Plano Municipal de Saúde – PMS vigente, ou seja, o plano do período 2022/2025. Esse período de 4 anos é idêntico a outro instrumento de planejamento importante do governo municipal, que é o Plano Plurianual – PPA.
O ano de 2025, por ser o último ano do plano vigente, também é o ano em que gestões municipais de saúde e Conselhos Municipais de Saúde precisam trabalhar de forma articulada e realizar suas Conferências Municipais de Saúde e aprovar seus PMS para o período 2026/2029.
Dito isso, é importante que as Secretarias Municipais de Saúde se articulem, junto à administração do governo municipal, para que possam alinhar os períodos de aprovação do PMS 2026/2029 ao PPA 2026/2029 e que o capítulo da saúde do PPA do governo possa ser a “imagem e semelhança” do que foi aprovado no PMS.
Mas qual seria o motivo de afirmarmos que o ano de 2025 é importante para a qualificação do SUS, a partir do Planejamento Ascendente? Inicialmente devemos lembrar que a população brasileira reside efetivamente nos municípios e deve ser a partir destes que as suas necessidades precisam ser identificadas. Como estamos tratando do tema saúde, podemos afirmar que é preciso conhecer do que mais adoece e mais morre cada população, ou seja, quais as causas de maiores morbidade e mortalidade incidem sobre as pessoas de cada um dos municípios. É como se fosse uma digital das condições de saúde, um DNA, de determinada população. Por esse motivo é que cabe a cada município efetivamente convocar a sua Conferência Municipal de Saúde e, juntamente com os usuários, trabalhadores, gestores e prestadores, promover uma qualificada análise de situação de saúde do seu território e propor as prioridades da saúde municipal, a partir dos seus reais problemas de saúde identificados.
É preciso registrar uma outra motivação sobre a importância do ano de 2025. Há quatro anos, 2021 também foi um período de conferências municipais, porém o período final da pandemia trouxe muito prejuízo para o arcabouço do planejamento do SUS, uma vez que muitos municípios acabaram não executando suas conferências no modelo participativo, como recomenda a legislação, quebrando um ciclo importante do grande pilar do controle social do SUS e fragilizando a participação da comunidade na construção dos Planos Municipais de Saúde 2022/2025. Realizar a conferência este ano, além da obrigação legal, servirá como resgate na qualificação de uma análise de situação de saúde mais robusta, considerando os prejuízos trazidos em 2021 com a pandemia.
Em 2015 o CONASEMS – Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde lançou uma publicação intitulada “Participação da Comunidade na Saúde: CONASEMS e a defesa do SUS nas Conferências Municipais de Saúde”, com o intuito de esclarecer, orientar e incentivar o conjunto de secretários e secretárias municipais a realizar as Conferências Municipais de Saúde, como também, face ao contexto complexo que o SUS atravessa, apresentar posicionamento político de defesa do SUS e do direito à saúde.
Publicação compacta, que contém o passo a passo para a organização das conferências municipais de saúde, e que recomendo aos gestores municipais de saúde e conselheiros municipais de saúde que acessem. A publicação ainda traz, de forma didática, a diferença entre Conferências Municipais de Saúde e as Etapas Municipais da Conferência Nacional.
Importante lembrar que em 2025 ocorrerá, concomitantemente às Conferências Municipais de Saúde, a 5ª Conferência Nacional de Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora (5ª CNSTT), esta última organizada pelo Conselho Nacional de Saúde. É importante atentar que as conferências têm processos e objetivos diferentes, apesar de ambas acontecerem a partir do início de 2025. A 5ª CNSTT é organizada pelo CNS e Ministério da Saúde, e tem calendário próprio de etapas. Já as conferências municipais de saúde têm calendário definido pelo executivo local, tendo que ser obrigatoriamente realizadas no primeiro ano da gestão.
Leitura complementar – base legal e normas que conduzem o processo de planejamento no SUS
Registramos, abaixo, alguns recortes estratégicos das principais legislações sobre o tema do Planejamento do SUS, que servem de leitura complementar ao artigo. O objetivo é despertar no leitor a busca por informações oficiais. Para maiores detalhamentos, importante a leitura na íntegra das legislações citadas, bem como acompanhar e seguir as orientações da Secretaria Estadual de Saúde e do Conselho Estadual de Saúde.
1. Lei Orgânica do SUS 8.080 de 19 de setembro de 1990
Quando revisitamos a Lei Orgânica do SUS 8.080 de 1990, no CAPÍTULO III – Do Planejamento e do Orçamento, em seu Art. 36, diz: “o processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS) será ascendente, do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União”. No mesmo artigo citado, no seu § 1º, cita: “os planos de saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de direção do Sistema Único de Saúde (SUS), e seu financiamento será previsto na respectiva proposta orçamentária”.
2. Lei Orgânica do SUS 8.142 de 28 de dezembro de 1990
Ao fazer a leitura da lei 8.142/90, em seu artigo 1º, § 1°, temos o seguinte registro: “a Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.” Ainda na mesma lei, em seu § 5°: “As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo conselho”.
Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
I – Fundo de Saúde;
II – Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
III – Plano de saúde;
3. Decreto 7.508 de 28 de junho de 2011
O Decreto 7.508 de 28 de junho de 2011, que regulamenta a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organização do Sistema Único de Saúde – SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa, trata no seu Capítulo III sobre o Planejamento da Saúde, trazendo o seguinte conteúdo dos artigos 15 ao 17:
Art. 15. O processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde, compatibilizando-se as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros.
§ 1º O planejamento da saúde é obrigatório para os entes públicos e será indutor de políticas para a iniciativa privada.
§ 2º A compatibilização de que trata o caput será efetuada no âmbito dos planos de saúde, os quais serão resultado do planejamento integrado dos entes federativos, e deverão conter metas de saúde.
Art. 16. No planejamento devem ser considerados os serviços e as ações prestados pela iniciativa privada, de forma complementar ou não ao SUS, os quais deverão compor os Mapas da Saúde regional, estadual e nacional.
Art. 17. O Mapa da Saúde será utilizado na identificação das necessidades de saúde e orientará o planejamento integrado dos entes federativos, contribuindo para o estabelecimento de metas de saúde.
4. Lei Complementar 141 de 13 de janeiro de 2012 (Regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição Federal)
Art. 30. Os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias, as leis orçamentárias e os planos de aplicação dos recursos dos fundos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão elaborados de modo a dar cumprimento ao disposto nesta Lei Complementar.
§ 1º O processo de planejamento e orçamento será ascendente e deverá partir das necessidades de saúde da população em cada região, com base no perfil epidemiológico, demográfico e socioeconômico, para definir as metas anuais de atenção integral à saúde e estimar os respectivos custos.
§ 2º Os planos e metas regionais resultantes das pactuações intermunicipais constituirão a base para os planos e metas estaduais, que promoverão a equidade interregional.
§ 3º Os planos e metas estaduais constituirão a base para o plano e metas nacionais, que promoverão a equidade interestadual.
§ 4º Caberá aos Conselhos de Saúde deliberar sobre as diretrizes para o estabelecimento de prioridades.
5. Portaria Ministério da Saúde nº 2.135, de 25 de setembro de 2013
Art. 1º Esta Portaria estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
Parágrafo único. O planejamento no âmbito do SUS terá como base os seguintes pressupostos:
I – planejamento como responsabilidade individual de cada um dos três entes federados, a ser desenvolvido de forma contínua, articulada e integrada;
II – respeito aos resultados das pactuações entre os gestores nas Comissões Intergestores Regionais (CIR), Bipartite (CIB) e Tripartite (CIT);
III – monitoramento, a avaliação e integração da gestão do SUS;
IV – planejamento ascendente e integrado, do nível local até o federal, orientado por problemas e necessidades de saúde para a construção das diretrizes, objetivos e metas;
V – compatibilização entre os instrumentos de planejamento da saúde (Plano de Saúde e respectivas Programações Anuais, Relatório de Gestão) e os instrumentos de planejamento e orçamento de governo, quais sejam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), em cada esfera de gestão;
VI – transparência e visibilidade da gestão da saúde, mediante incentivo à participação da comunidade;
VII – concepção do planejamento a partir das necessidades de saúde da população em cada região de saúde, para elaboração de forma integrada.
João dos Santos Lima Júnior – Cirurgião Dentista
